Nous
accueillons chaque mois Alain Anquetil, professeur émérite de
philosophie morale à
l’ESSCA Ecole de Management,
pour une chronique de philosophie pratique.
Aujourd’hui, vous allez nous parler de la relation qu’entretiennent les idées de démocratie et d’efficacité.
On débat beaucoup de la démocratie dans l’espace public. C’est moins le cas pour l’efficacité, peut-être parce que nous l’appliquons à quantité de choses, si bien que, selon les mots de la professeure en politiques publiques Deborah Stone, « personne ne s’oppose à l’efficacité, de même que personne ne s’oppose à la justice » (1).
Pourtant, démocratie et efficacité peuvent être mises en opposition, comme dans cette proposition que j’ai récemment entendue à la radio : « En démocratie, rien n’avance, il vaudrait mieux moins de démocratie et plus d’efficacité ». Elle était l’une des propositions soumises à un échantillon lors d’un sondage d’opinion réalisé en France en 2020 : 41% des répondants avaient déclaré être en accord avec elle (2).
La démocratie est mise en balance avec l’efficacité…
Comme si elles étaient comparables ou commensurables. Le philosophe Michaël Fœssel exprime le problème par cette formule : « Plus on parle, moins on agit, et réciproquement » (3). La démocratie suppose la diversité des opinions, leur confrontation, le débat, la délibération, donc la parole, alors que l’efficacité se réfère à l’action, au fait de produire l’effet attendu, d’atteindre l’objectif que l’on s’est fixé (4). Mais le débat (ou la « parole ») ne signifie pas une impuissance à agir.
L’action est souvent le résultat d’échanges de paroles...
Absolument.
Une autre opposition entre démocratie et efficacité viendrait de ce que la démocratie, au moins selon un modèle pluraliste supposant de multiples centres de décision, s’oppose à la centralisation des pouvoirs, qui peut déboucher sur des abus, alors que l’efficacité prônerait plutôt une centralisation des pouvoirs (5). Mais on peut juger cette opposition artificielle.
Pourquoi ?
Parce que personne ne conteste que l’action politique doive être efficace pour répondre aux aspirations des citoyens, ce qui est propre au fonctionnement d’une démocratie. Comme l’affirmait l’économiste Jean-Paul Fitoussi :
« La démocratie est une forme ‘flexible’ de gouvernement, en ce que la pression des électeurs l’oblige à s’adapter aux circonstances. » (6)
Fitoussi prenait l’exemple d’un dictateur éclairé, un type de dirigeant qui pourrait correspondre en partie à ce que les répondants du sondage avaient à l’esprit quand ils approuvaient la proposition « moins de démocratie et plus d’efficacité » :
« […] Un ‘dictateur bienveillant’ agit selon une doctrine qu’il croit bonne et qu’il a le pouvoir de mettre en œuvre. Rien ne l’oblige, si cette doctrine ne produit pas les résultats escomptés, à changer de politique. Il peut toujours arguer de ce que la doctrine n’a pas été convenablement appliquée ou de ce que ses effets bénéfiques n’apparaitront qu’à beaucoup plus long terme. […] Une telle rigidité est peu probable en régime démocratique où les gouvernements sont contraints de changer de politique sous peine de perdre les élections. » (7)
Encore faut-il que l’administration, qui met en œuvre les politiques publiques, soit efficace, ce qui suppose d’« emprunter le chemin le plus court, le moyen le moins coûteux, pour atteindre les objectifs visés » (8). D’où l’éventuel renforcement du pouvoir exécutif, le professionnalisme des membres des administrations et la rationalisation des processus de décision – toutes choses qui ont été étudiées dans les sciences administratives, par exemple à travers la relation entre démocratie et bureaucratie, et qui ont pu conduire à prendre comme modèle de la gestion administrative la gestion des entreprises privées, supposée très efficace (9).
On parle de « bonne administration »…
L’expression « bonne administration » est utilisée par l’Union européenne, le mot « bon » signifiant ici : « qui remplit sa fonction ». Elle désigne un principe et même un droit fondamental que possède chaque citoyen de l’Union, qui est énoncé à l’article 41 de sa Charte des droits fondamentaux (10). Elle fait aussi partie du Code européen de bonne conduite administrative, qui a été approuvé par le Parlement européen en 2001 (11).
La Médiatrice européenne souligne à son propos que « les institutions [européennes] doivent accueillir [le] droit [à une bonne administration] comme une chance de changement et un défi, en étant proactives pour améliorer et promouvoir la qualité et l’efficacité de leur travail » (12). Le mot « efficacité » a ici pour contrepartie en langue anglaise le mot « efficiency », qui ne signifie pas spécifiquement qu’on a fait le travail demandé, mais qu’on l’a fait en utilisant au mieux les ressources monétaires dans un minimum de temps.
Mais l’efficacité ne risque-t-elle pas de prendre trop d’importance…
Dans la définition des politiques publiques ?
Par exemple…
L’efficacité ne peut être un but en soi : elle est un moyen au service d’objectifs – dans notre propos, il s’agit d’objectifs politiques définis démocratiquement. Le professeur d’administration publique Richard White observait de façon imagée qu’un « cannibale, à qui l’on apprendrait à dévorer son voisin de façon plus efficace avec un couteau et une fourchette, n’aurait pas pour autant progressé dans l’acquisition de valeurs plus élevées ou d’un comportement moral » (13).
Mais vous soulevez un problème. Ainsi, White discute du fait que, dans les sciences politiques, administratives et managériales de la première partie du 20ème siècle, l’efficacité a été utilisée comme une idéologie, comme un ensemble d’idées prétendant structurer les pratiques (14). Et puis l’on ne peut écarter le risque que la mise en place d’indicateurs de performance et d’outils de mesure puisse conduire à une focalisation sur la gestion au détriment de la réalisation des objectifs définis démocratiquement. Ces outils de gestion sont évidemment indispensables pour garantir une « bonne administration » : ils permettent à la fois de prendre en compte la « limitation des ressources disponibles propre à toute décision administrative », selon les mots d’Herbert Simon, et de fournir des informations aux autorités politiques afin qu’elles répondent mieux aux besoins de la population (15).
Mais ce que mettent en place les Etats démocratiques au nom de l’efficacité – l’organisation des moyens, par exemple dans les domaines de l’éducation, de la santé et de la sécurité – doit être soumis au contrôle démocratique au même titre que les objectifs proprement politiques, qui procèdent plus directement d’un choix démocratique.
Un entretien réalisé par Laurence Aubron.
(1) D. Stone, Policy paradox and political reason, HarperCollins, 1988.
(2) « Baromètre de confiance politique vague 11 », Cevipof-Sciences Po, sondage réalisé par OpinionWay du 28 janvier au 4 février 2020 (référence issue de P. Perrineau, Le populisme, Presses Universitaires de France, Que sais-je ?, 2021).
(3) M. Fœssel, « Interminable démocratie », Esprit, 10, 2020, p. 69-79.
(4) A. Rey (dir.), Dictionnaire historique de la langue française Le Robert, Paris, Le Robert, 2010.
(5) Voir Douglas Yates, Bureaucratic democracy: The search for democracy and efficiency in American government, Harvard University Press, 1982.
(6) J.-P. Fitoussi, La Démocratie et le Marché, Editions Grasset et Fasquelle, 2004.
(7) Ibid.
(8) H. A. Simon, Administrative Behavior, Macmillan Company, 1947. Le sens du mot « efficacité » employé dans cette chronique est à prendre au sens large : il inclut notamment l’« efficience ». Comme l’indique le professeur de droit Alexandre Flückiger à propos des politiques publiques, « l’efficacité [au sens étroit] est la capacité d’une mesure d’atteindre les objectifs visés par la loi ou la politique publique, [tandis que] l’efficience compare les ressources investies dans une loi ou une politique publique et les résultats obtenus » (« L’évaluation législative ou comment mesurer l’efficacité des lois », Revue européenne des sciences sociales, XLV-138, 2007, p. 83-101). Les textes de langue anglaise cités dans cette chronique utilisent essentiellement le mot « efficiency ».
(9) Ce passage est inspiré par l’article de Richard D. White, Jr., « More than an analytical tool: Examining the ideological role of efficiency », Public Productivity & Management Review, 23(1), 1999, p. 8-23, et l’ouvrage de Douglas Yates, op. cit. Sur le rapport entre démocratie et bureaucratie, voir Gal Ariely, « L’administration publique et la satisfaction des citoyens par rapport à la démocratie : Observations transnationales », Revue Internationale des Sciences Administratives, 79(4), 2013, p. 801-821. Le modèle de l’entreprise privée a notamment été mis en avant par Woodrow Wilson (1856-1924) dans son article « The study of administration », Political Science Quarterly, 2(2), 1887, p. 197-222.
(10) Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, Article 41 - Droit à une bonne administration. Il énonce que « toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions, organes et organismes de l’Union ». Voir également, en particulier à propos de la différence entre la bonne administration vue comme un principe ou vue comme un droit, Imola Streho, « La bonne administration dans l’Union européenne. Vers une culture de service pour les institutions européennes », Revue de l’OFCE, 134(3), 2014, p. 75-88.
(11) Voir le site du Médiateur européen.
(12) Préface d’Emily O’Reilly (Médiatrice européenne), via le site du Médiateur européen.
(13) R. D. White, op. cit. Son propos se rapporte aux analyses du professeur de science politique Dwight Waldo (1913-2000).
(14) Dans son article sur le rôle idéologique de l’efficacité (ibid.), White cite la définition que donne l’économiste Anthony Downs (1930-2021) de l’idéologie : « une image verbale de la bonne société (good society) et des principaux moyens de l’édifier » (traduction figurant dans F. Chazel, « L’analogie et ses limites », in G. Duprat (dir.), Connaissance du politique, Presses Universitaires de France, 1990).
(15) H. A. Simon, op. cit. L’ordre des mots a été légèrement modifiée.
