Tous les mois, Théo Heurtel donne un coup de projecteur sur des idées innovantes présentes dans « l’espace public européen ».
Avant d’évoquer les propositions visant à dépasser la règle de l’unanimité au Conseil européen [1] et au Conseil de l’Union européenne [2], expliquez-nous pourquoi de nombreux.ses européen.nes demandent à abolir le veto des Etats membres au sein de l’UE ?
D’abord, un abandon de la règle de l’unanimité permettrait de mieux protéger l’Etat de droit et la démocratie au sein de l’UE [3]. Passer au principe majoritaire permettrait aussi à l’UE d’avancer sur les questions de défenses communes. Ensuite, d’un point de vue économique, si l’on suit le « trilemme politique de l’économie mondiale » de l’économiste Dani Rodrik, l’extension du principe majoritaire à l’ensemble des politiques de l’UE, ferait émerger une souveraineté européenne qui permettrait de préserver et renforcer la démocratie [4]. Car, en l’absence de souveraineté européenne, les choix politiques à l’échelle nationale sont davantage déterminés par l’impératif de compétitivité marchande [5] que par la démocratie. Et, c’est d’ailleurs là, une des principales explications à la montée des populismes en Europe et en particulier de l’extrême droite [6]. Car cela conduit une partie de l’électorat à penser qu’il n’y a plus de différences entre les politiques de gauche et de droite et donc que les seuls partis capables d’apporter des solutions à leurs problèmes sont des partis anti-système [7].
Ne faut-il pas réformer les traités pour remplacer l’unanimité par la majorité qualifiée ?
Les recommandations des citoyen.nes tiré.es au sort pour « la Conférence sur l’avenir de l’Europe » demandaient justement une extension du vote à la majorité qualifiée[8] pour les décisions qui relèvent aujourd’hui de l’unanimité au Conseil de l’UE ou au Conseil européen [9]. Suite à ces recommandations, la société civile [10], et le Parlement européen [11] ont donc appelé le Conseil européen à convoquer une convention qui est la première étape d’une révision ordinaire des traités [12]. Le problème c’est que la révision des traités qu’elle soit ordinaire ou simplifiée [13] nécessite une « double unanimité » [14] ce qui rend le processus difficile à adopter.
Peut-on modifier la procédure de révision des traités pour la rendre moins stricte ?
C’est ce que propose un récent rapport de la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen [15]. Ce rapport propose de remplacer l’exigence de la double unanimité par une super-majorité des 4/5ème. Il propose aussi la mise en place d’un référendum européen si dans les deux ans qui suivent le lancement de la procédure la super-majorité n’a pas été atteinte. Le problème est que pour passer à une procédure moins stricte, il faut tout de même réformer les traités selon la procédure actuelle de l'unanimité, ce qui nous renvoie à la case départ.
Est-il possible dans ce cas d’envisager un « traité d’intégration supplémentaire » qui impliquerait seulement les États qui le souhaitent ?
Oui, c’est ce que nous dit le rapport du groupe d’expert.es franco-allemand qui évoque les possibilités de réformes de l’UE dans la perspective d’un élargissement à plus de 30 membres [16]. Le rapport évoque la possibilité de créer une Union à « quatre vitesses » [17]. Union qui serait composé d’un noyau dur dans lequel toutes les décisions du conseil de l’UE seraient prises à la majorité qualifiée [18] et qui intègrerait de manière égalitaire le parlement européen [19]. Ce noyau dur pourrait être mis en place de deux façons : une première option serait d’effectuer une révision normale des traités mais qui accorderait des clauses de non-participation (aussi appelés opting out) aux États qui ne souhaitent pas y participer. C’est d’ailleurs de cette manière qu’ont été adoptés le traité de Maastricht et le traité instituant le mécanisme européen de stabilité [20]. Une autre option serait tout simplement de créer un « traité d’intégration supplémentaire » entre les États volontaires.
Mais, n’est ce pas ce que proposaient les partisan.es du traité de démocratisation de l'Europe [21] ? Pourquoi cette proposition n'est-elle pas plus mise en avant ?
L’élément central de cette proposition de traité de démocratisation de l’Europe, aussi appelé TDEM [22], est de restaurer la progressivité dans l’impôt au sein de l’UE en créant une Union parlementaire européenne qui fonctionnerait à la majorité simple. Les partisan.es de cette proposition souhaitent à travers quatre grands impôts européens [23] redonner aux pouvoirs publics leur capacité d’action. Capacité d’action qui est aujourd’hui restreinte par la concurrence fiscale et de fait par la contrainte de la dette publique. Le TDEM qui s’inscrit dans le modèle du fédéralisme social [24] développé par l’économiste Thomas Piketty, présente néanmoins deux problèmes majeurs. Premier élément, l’Union parlementaire européenne sur laquelle repose ce traité risque de rentrer en concurrence avec le parlement européen, ce qui rendrait l’UE encore plus floue aux yeux des citoyen.nes et la rendrait difficilement gouvernable. De plus, cette dernière assemblée étant composée à 80% de parlementaires nationaux, elle risquerait de répliquer voire d’amplifier les clivages nationaux au sein de l’Union européenne. Or c’est justement le nationalisme qui conduit les États membres à maximiser leurs intérêts nationaux au détriment des autres, qui empêche l’UE d’avancer sur les sujets importants aux yeux des citoyen.nes [25]. Une proposition alternative au traité de démocratisation de l’Europe serait de créer un traité supplémentaire, qui parlementariserait le Conseil de l’UE comme le suggère en partie une étude du Parlement européen. Le Conseil de l’UE pourrait devenir pour les États qui le souhaitent, un Sénat dans lequel les décisions seraient prises à la majorité simple, les réunions y seraient publiques et les ministre.esses seraient remplacé.es par des parlementaires nationaux [26].
Un entretien réalisé par Laurence Aubron.
Bibliographie et notes de bas de page :
[1] Le Conseil européen réunit les chef.fes d’Etats ou chef.fes de gouvernement des 27 Etats membres de l’UE.
[2] Le Conseil de l’UE réunit les ministre.sses des Etats membres concernés par la politique à l’ordre du jour.
[3] L’article 7 alinéa 2 du TUE (traité sur l’Union Européenne) qui permet à l’UE de sanctionner un de ses Etats membres qui porterait atteinte à la démocratie et à l’Etat de droit, nécessite l’unanimité des membres au Conseil Européen. Unanimité qui bloque régulièrement son utilisation.
[4] « The Globalization Paradox: Democracy and the Future of the World Economy , Rodrik, Dani, 2011 ». Qu’est ce que le « trilemme politique de l'économie mondiale » (aussi appelé triangle de l’incompatibilité de l’économie mondiale)? Selon l’économiste Dani Rodrik, il n’est pas possible de cumuler à la fois hyper mondialisation économique (intégration des marchés de biens, du travail, des services et des capitaux), démocratie et souveraineté nationale (sauf dans le cadre d’un fédéralisme mondial ou continental). De fait, l’existence d’un marché continental ou mondial et l’absence de souveraineté européenne (qui supposerait la fin de l’unanimité pour de nombreuses politiques comme les questions fiscales ou l’harmonisation sociale) conduit à limiter voire à empêcher la démocratie (la démocratie national n’ayant plus la capacité de définir les politiques économiques et sociales désirées, ceci dans la mesure où des éléments clés comme la taxation ou le salaire minimum sont déterminés par la concurrence internationale). Dani Rodrik, préconise quant à lui une diminution de l’intégration des marchés à travers ce qu’il appelle une « mondialisation intelligente ».
[5] Alternatives Economiques. « Le triangle d’incompatibilité de Rodrik », 1 avril 2014. https://www.alternatives-economiques.fr/triangle-dincompatibilite-de-rodrik-0104201461688.html. Si les institutions politiques ne sont pas à la même échelle géographique que l’institution sociale qu’est le « marché », c’est à dire au niveau continental ou mondial, les Etats sont mis en concurrence les uns avec les autres (en particulier au sein de l’UE) ce qui ouvre la voie au dumping (fiscal, salarial, social, environnemental). Par conséquent, la politique à l’échelle nationale est plus déterminée par la loi de l’offre et de la demande sur les marchés (les Etats cherchant à attirer biens, services, capitaux et travailleur.euses, au détriment des autres) que par la volonté des citoyen.nes.
[6] Il y a d’autres explications à la montée de l’extrême-droite comme par exemple, la thèse du désencastrement de l’économie des institutions sociales et politiques, développée par Karl Polanyi (dans son ouvrage intitulé La Grande transformation publié en 1944) pour expliquer la montée du totalitarisme (et notamment le Nazisme) dans l’Europe des années 1930. La thèse du désencastrement rejoint les arguments expliquant la montée de l’extrême droite par l’augmentation des inégalités économiques qui résultent de l’inviolabilité des mécanismes de marché (voir à ce propos, la publication suivante : « Economic inequality and the rise of far-right populism: A social psychological analysis », 2019, Sarah Jay, Anatolia Batruch, Jolanda Jetten, Craig McGarty, Orla T. Muldoon). Pour les partisan.nes de ces théories, l’extrême droite apparaît sous la forme d’un ressentiment face aux inégalités sociales et économiques (qui s’accroissent depuis les années 1980 dans la plupart des économies occidentales et dans le monde). Plutôt que de chercher des explications systémiques à l’accroissement des inégalités, l’extrême droite chercherait à proposer des explications simplistes en redirigeant les frustrations des citoyen.nes contre des boucs émissaires visibles et faciles à pointer du doigt (à savoir l’immigration, le droit des femmes, les minorités sexuelles, religieuses ou ethniques). Ces thèses économiques ont un pouvoir explicatif élevé lorsque le vote extrême droite relève du vote contestataire ou antisystème. Lorsqu’il s’agit d’un vote par conviction d’autres grilles d’analyses doivent être invoquées comme la thèse de l’inachèvement de la démocratie qui permet le développement de l’imaginaire du « eux » (les élites dirigeantes) contre « nous » (le peuple qui serait volontairement écarté du pouvoir par les élites). Pour approfondir ce sujet voir la chronique numéro 3 qui évoque le passage de la démocratie représentative vers la démocratie holistique. La montée de l’extrême droite peut aussi s’expliquer par l’absence de « contacts intergroupes » de qualités entre les natifs et l’immigration (ainsi que les descendants d’immigré.es) ce qui maintient voir alimente une peur et des préjugés sur les étrangers. La théorie du “contact intergroupe” a été développée en 1954 dans le contexte de la ségrégation raciale aux Etats-Unis par le psycho-sociologue Gordon W. Allport. C’est sur la base de cette théorie que de nombreuses études ont pu montrer que les zones géographiques où les « natifs » ont moins voir pas de contacts proches avec l’immigration ont davantage tendance à voter extrême droite que les populations natives qui sont en contact avec elle. D’autres éléments pourraient être mentionnés mais citons pour refermer la parenthèse une autre explication qui est l’impact des réseaux sociaux et de leurs algorithmes dans la montée de l’extrême droite en Europe. Réseaux sociaux qui facilitent la désinformation et les théories du complot du fait de l’absence d’intermédiation (et de fact-checking) dans la production de l’information. Leurs algorithmes de gestion des préférences de leurs utilisateur.ices tendent à enfermer chaque population dans un cocon idéologique (si bien que les utilisateur.ices n’ont plus accès à des points de vue différents). Leurs algorithmes tendent également à favoriser les commentaires et contenus émotionnels / sensationnels (car ils produisent beaucoup de vues et de commentaires) qui sont des marques de la communication des mouvements populistes (le populisme ayant souvent une composante émotionnelle).
[7] « The Rise of The Far Right in Europe, L’Institut européen de la Méditerranée (IEMed), Cesáreo Rodríguez-Aguilera, 2014 ». https://www.iemed.org/publication/the-rise-of-the-far-right-in-europe/?lang=fr.
[8] Pour rappel, la majorité qualifiée suppose qu’au moins 55 % des États membres votent en faveur de la proposition (en pratique, cela signifie que 15 États membres sur 27 soutiennent la proposition) et que ces États représentent au moins 65 % de la population totale de l'UE.
[9] Pour savoir quelles politiques européennes relèvent de l’unanimité voir : Europe, Rédaction Toute l’Europe. « Unanimité ou majorité : comment l’Union européenne adopte-t-elle ses décisions ? » Touteleurope.eu, 12 mai 2022. https://www.touteleurope.eu/fonctionnement-de-l-ue/unanimite-majorite-qualifiee-minorite-de-blocage-comment-les-decisions-sont-elles-prises-en-europ/.
[10] Voir à ce titre la pétition en ligne de l’Union des fédéralistes européens appelant le Conseil européen à lancer une convention pour réformer les traités. « Sway ». https://sway.cloud.microsoft/4sdLIJLD95Om5VHt
[11] « Texts Adopted - The Call for a Convention for the Revision of the Treaties - Thursday, 9 June 2022 ». https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0244_EN.html.
[12] La Révision ordinaire des traités est prévue à l’article 48 (1-5) du TUE (traité sur l’Union européenne).
[13] La Révision simplifiée qui est prévue à l’article 48 (6) du TUE
ne nécessite pas la convocation d’une convention. Il s’agit donc d’un
processus plus rapide que la révision ordinaire des traités.
[14] Les révisions ordinaires ou simplifiées des traités européens doivent être adoptées à l’unanimité par les membres de la conférence intergouvernementale (c’est-à-dire les représentant.es des Etats membres) et ensuite ratifiées par l’ensemble des Etats membres par voie parlementaire ou référendaire.
[15] DRAFT REPORT on proposals of the European Parliament for the amendment of the Treaties (2022/2051(INL), Committee on Constitutional Affairs, 22.08.2023. « AFCO-PR-746741_EN.pdf » cf page 39. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/AFCO-PR-746741_EN.pdf.
[16] « Paper-EU-reform.pdf ». https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2023/09/19/Paper-EU-reform.pdf. Ce rapport élaboré par 12 expert.es de la construction européenne a été remis aux ministre.esses des affaires étrangères Allemand et Français.
[17] L’UE fonctionnerait sous la forme d’une poupée russe composée de quatre éléments : 1. Le cercle intérieur [avec les États membres qui connaissent le plus haut niveau d’intégration européenne, comme c’est le cas avec la zone euro] ; 2. L’UE actuelle [avec tous les États membres, quel que soit leur niveau d’intégration] ; 3. Les membres associés (Par exemple : Suisse, Royaume-Uni) ; 4. La Communauté politique européenne qui impliquerait uniquement une intégration politique et militaire (par exemple : Ukraine, Géorgie). À noter que dans le cas d’une Europe à plusieurs vitesses, le modèle de « l’Europe à la carte » l’emporterait sur celui de la « méthode communautaire ».
[18] Il faut noter que la « majorité qualifiée » évoquée par le groupe d’expert.es fait l’objet de plusieurs limitations ce qui en diminue l’avancée.
-Elle ne concernerait pas les politiques de défense commune qui resteraient à l’unanimité.
-le rapport évoque la possibilité d’accorder aux États un droit de veto en faisant valoir un intérêt national supérieur pour certaines politiques sensibles, ce qui opérerait un retour au compromis de Luxembourg.
- La majorité qualifiée évoquée par le groupe d’expert.es serait augmentée à 60 % des États membres (au lieu de 55%) et diminuée à 60 % (au lieu de 65%) de la population de l’UE. Ce qui donnerait plus de pouvoir aux petits États.
[19] Les décisions importantes ne relèveraient plus de la procédure législative spéciale mais de la procédure législative ordinaire qui intègre davantage le Parlement européen.
[20] Le traité de Maastricht de 1992 et le traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES) de 2011 ont respectivement créé (pour le premier) et renforcé (pour le second) la gouvernance de la monnaie unique pour les Etats membres de la zone euro. Zone euro qui est composée de seulement 19 Etats membres sur 27 du fait des opting out accordés par les traités précédemment mentionnés.
[21] Pour un traité de démocratisation de l’Europe (TDEM). « Le traité ». https://tdem.eu/le-traite/. Initiative lancée en 2018.
[22] En quoi consiste le projet de TDEM ? La proposition du traité de démocratisation de l’UE est de créer une union parlementaire européenne à partir de l’Assemblée parlementaire franco-allemande. Cette assemblée serait composée à 80% de parlementaires nationaux et à 20% de parlementaires issus du Parlement européen. Une assemblée dans laquelle les décisions seraient prises à la majorité simple (cf l’article 8 du projet de traité de démocratisation de l’UE). Cette Union de parlementaires permettrait selon ses partisan.es aux États membres volontaires de l’Union européenne de créer une capacité d’emprunt et un budget commun. Le budget servirait à financer des investissements dans l’environnement, les politiques sociales, la recherche et la formation. Une partie des recettes seraient transférées aux États membres pour qu’ils puissent investir dans leurs domaines de compétences (éducation, santé…) ou diminuer les impôts pour les plus modestes (par exemple : « TVA, taxes indirectes, impôts et prélèvements sur les salaires »).
[23] Les quatre grands impôts européens évoqués par le TDEM sont : un impôt européen sur les bénéfices des sociétés de minimum 15% (en plus des impôts sur les sociétés nationaux), un impôt progressif sur les hauts revenus, un impôt progressif sur les hauts patrimoines, et un impôt sur les émissions carbones. Il est à noter que d’autres propositions d’impôts européens circulent dans l’espace public européen en plus des quatre impôts évoqués dans le cadre du TDEM. L’UE pourrait profiter de sa puissance de taxation supérieure pour créer d’autres impôts comme : une taxe sur les transactions financières, un impôt spécifique sur les grandes multinationales (GAFAM), une taxe sociale aux frontières (pour protéger les conditions de travail et les salaires européens face à la concurrence étrangère) en plus de la taxe carbone au frontières, ou encore un impôt européen sur le kérosène.
[24] https://www.lemonde.fr/idees/article/2022/10/08/thomas-piketty-a-quoi-pourrait-ressembler-un-federalisme-europeen-du-mieux-disant-social_6144938_3232.html . Parfois appelé modèle « social-fédéral », ce modèle s’est construit en opposition à celui du « fédéralisme libéral » incarné par des personnes comme l’économiste et philosophe Autrichien Friedrich Von Hayek.
[25] A Transnational Parliamentary Assembly as a way of democratising the EU | Antoine Vauchez, 2021. The Robert Schuman Centre for Advanced Studies (RSCAS) from the European University Institute (EUI). https://www.youtube.com/watch?v=2wwUX9dyXOs. Voir à ce sujet les critiques constructives formulées par la chercheuse en sciences politiques Siyana Timcheva à l’encontre du projet d’un TDEM.
[26] European Parliament. Directorate General for Parliamentary Research Services. The Council: A Second Chamber for the European Union? LU: Publications Office, 2022. https://data.europa.eu/doi/10.2861/400676. L’introduction de parlementaires nationaux au sein d’un sénat serait plus appropriée que dans une nouvelle assemblée parlementaire européenne comme le propose le TDEM. Ceci dans la mesure où dans la plupart des pays, c’est au sénat que revient traditionnellement la tâche de représenter les intérêts territoriaux (des collectivités territoriales ou des entités fédérées) de la communauté politique. L’étude du parlement européen évoque la possibilité que les parlementaires nationaux du sénat européen soient élus par les parlements nationaux selon leur composition politique, ou soient élus directement par les citoyen.nes des Etats membres à la manière du sénat Etats-Unien. Le Sénat européen pourrait être issu de la fusion du conseil européen et du conseil de l’UE (voir la synthèse de la 4ème proposition de réforme du conseil de l’UE page 40). Les pouvoirs exécutifs des deux conseils pourraient être transférés à la commission européenne comme le suggérait les recommandations 29 et 52 d’une résolution du parlement européen de 2017. Le traité supplémentaire pourrait s’accompagner de pouvoirs accrus au parlement européen, comme l’initiative législative, un rôle législatif égalitaire avec le sénat européen, et la possibilité pour le parlement européen d’avoir le dernier mot dans la procédure législative. Les Etats qui dans un premier temps ne participeraient pas à ce traité seraient libres par la suite de rejoindre le noyau dur qui aurait transformé le conseil de l’UE et le conseil européen en un Sénat, si leur contexte politique évolue.
