Toutes les deux semaines sur euradio, retrouvez « Fréquence Europe », la chronique de Radio Judaïca et l’Europe Direct Strasbourg, présentée par Olivier Singer.
Bonjour Olivier ! Avec la guerre en Ukraine ou les tensions au Moyen-Orient, l'Union européenne est régulièrement amenée à prendre position sur la scène mondiale. Mais qui porte réellement sa voix auprès des autres pays du monde ?
Bonjour Gentiane, oui tout à fait, c'est justement le rôle du Service européen pour l'action extérieure, qu'on appelle plus simplement le SEAE. C'est un peu le ministère des Affaires étrangères de l'Union européenne. Son rôle, c'est de gérer les relations diplomatiques de l'UE avec le reste du monde, et de mettre en œuvre sa politique étrangère et de sécurité commune, qu'on appelle la PESC.
Depuis quand l'UE a-t-elle ce genre d'outil ? Cela n'a probablement pas toujours existé.
Effectivement. L'idée d'une politique étrangère commune germe dès la fin des années 1990 : le traité d'Amsterdam, en 1997, crée un premier poste de Haut représentant pour la fameuse PESC. Mais à l'époque, ce rôle reste assez limité, et les responsabilités en matière de relations extérieures sont partagées avec un commissaire européen à part. C'est vraiment le traité de Lisbonne de 2007, entré en vigueur en 2009, qui change la donne : il renforce considérablement les pouvoirs du Haut représentant et pose les bases d'un vrai service diplomatique européen. Ce service, le SEAE, voit officiellement le jour en 2011.
Aujourd'hui donc, la cheffe de la diplomatie de l'UE, la Haute représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité est l'estonienne Kaja Kallas. Ancienne Première ministre de son pays, elle occupe ce poste depuis décembre 2024, pour un mandat de 5 ans. Ce qui est intéressant avec ce poste, c'est qu'il cumule plusieurs fonctions : Kaja Kallas est aussi vice-présidente de la Commission européenne, elle préside le Conseil des Affaires étrangères qui réunit les ministres des Vingt-Sept, et elle dirige le SEAE. Une triple casquette censée garantir une plus grande cohérence entre les institutions qui s'occupent de politique étrangère.
Mais le challenge pour Kaja Kallas, c'est aussi de trouver sa place face à des personnalités fortes comme la présidente de la Commission européenne ou le président du Conseil européen. Depuis quelques années, les frontières entre les rôles et compétences de chacun font l'objet de tensions, notamment autour du SEAE, qui fait l'objet de plusieurs pistes de réforme. Une rivalité institutionnelle qui illustre bien à quel point la cohérence recherchée peut finalement être mise à mal.
Et outre Kaja Kallas qui représente le SEAE, qui en fait partie ?
Et bien, le SEAE a la particularité de rassembler des profils très différents : des fonctionnaires du Conseil de l'UE, de la Commission européenne, mais aussi des diplomates détachés par les services diplomatiques des pays membres. En 2016, le SEAE était composé de 4 237 agents. Environ 2 000 basés à Bruxelles et plus de 2 200 basés dans les délégations à travers le monde.
C'est quoi concrètement des délégations ? À quoi servent-elles ?
Les délégations de l'Union européenne s'apparentent en quelque sorte à des ambassades. Il y en a aujourd'hui 139, présentes dans la quasi-totalité des pays du globe, de Djibouti au Laos en passant par le Chili. Elles représentent l'UE sur place, font remonter des informations à Bruxelles, négocient parfois au nom de l'Union, et mettent en œuvre les priorités européennes dans chaque pays, que ce soit sur les questions commerciales, migratoires, humanitaires ou climatiques. Il existe aussi des délégations auprès de certaines organisations internationales comme par exemple à Genève auprès de l'ONU ou bien ici à Strasbourg auprès du Conseil de l'Europe !
En tant que citoyenne européenne, ai-je la possibilité de me rendre dans ces délégations en cas de pépin à l'étranger ?
Tout à fait ! Déjà, en tant que citoyen européen, si votre pays n'a pas d'ambassade sur place, vous pouvez vous adresser à celle d'un autre pays de l'UE, c'est un droit inscrit dans les traités, c'est ce qu'on appelle la protection consulaire. Et en plus de ça, il y a les délégations de l'UE qui viennent en renfort. Le meilleur exemple, c'est le Covid en 2020 : avec les frontières qui se fermaient partout, ce sont elles qui ont coordonné les rapatriements entre pays européens.
Et au-delà de la représentation diplomatique, est-ce que l'UE peut agir concrètement sur le terrain, par exemple en cas de crise ou de conflit ?
Oui, c'est là qu'intervient un autre outil, la politique de sécurité et de défense commune, la PSDC, qui fait partie intégrante de la PESC. Elle permet à l'Union de déployer des missions civiles ou des opérations militaires en dehors de ses frontières, pour maintenir la paix, prévenir des conflits ou renforcer la sécurité internationale. Il faut bien comprendre que l'UE ne possède pas d'armée à elle : ce sont les États membres qui mettent volontairement des capacités humaines et matérielles à disposition. Au total, l'UE a lancé plus d'une quarantaine de missions et opérations de ce type depuis le début des années 2000, et il en existe encore une vingtaine aujourd'hui, réparties sur plusieurs continents. Sur le volet civil, on peut citer EULEX au Kosovo, qui, depuis 2008, aide à reconstruire un système judiciaire fonctionnant selon l'État de droit. Tandis que sur le volet militaire, il y a par exemple l'EUMAM Ukraine, une mission qui forme les soldats ukrainiens depuis 2022, en pleine guerre contre la Russie. Et plus récemment, il y a l'opération Aspides, lancée en 2024 en mer Rouge pour protéger les navires marchands contre les attaques des rebelles houthis. Dans le contexte du conflit avec l'Iran et les États-Unis, l'extension de l'opération au détroit d'Ormuz a été discutée en mai.
Pas d'armée européenne donc mais une volonté d'avoir une réelle diplomatie européenne pour représenter les Vingt-Sept à l'étranger et d'intervenir et former dans des situations de crise.
Exactement, c'est bien l'idée du SEAE : parler d'une seule voix. Mais dans les faits, l'Union européenne c'est 27 pays souverains, qui ne sont pas toujours d'accord entre eux, que ce soit sur la question Palestinienne, face à la pression américaine, la guerre en Ukraine ou, plus récemment, sur la guerre États-Unis-Iran, où seule l'Espagne a vraiment condamné l'intervention américaine, quand l'UE s'est contentée d'appeler à la retenue. Les intérêts nationaux pèsent parfois plus lourd que le réflexe européen.
Un entretien réalisé par Gentiane Godey.
