Chaque mois sur euradio, retrouvez une interview d'un·e chercheur·se en sciences sociales, menée par Lola Avril, chercheuse en sciences politiques.
Bonjour et bienvenue dans Parlons régulation, les politiques européennes en question. Je suis Lola Avril et pour cette troisième saison, nous discutons tous les mois avec des chercheuses et chercheurs en sciences sociales des rapports de force et dynamique contemporaines qui structurent la production des politiques européennes. Cette année, nous essaierons donc de comprendre ce qu'il se cache derrière la notion de régulation et quels sont les outils déployés pour mettre en œuvre un nouvel agenda dérégulateur. Pour ce cinquième épisode, j'ai le plaisir de rencontrer Charlotte Halpern, chercheuse au Centre d'études européennes et de politiques comparées de Sciences Po. Bonjour Charlotte Halpern.
Bonjour Lola Avril.
Le podcast cette année est dédié à la régulation, mais on n'a pas encore véritablement essayé de définir ce que c'était. Ça reste quelque chose d'assez flou. Or, tu es l'autrice d'un chapitre sur la question qui m'a personnellement beaucoup marquée et qui m'a été très utile dans ma recherche. Et donc, en quelques mots, qu'est-ce qu'on entend par régulation ?
C'est toujours un peu difficile de répondre à cette question en quelques mots. Peut-être commencer par dire que la notion de régulation rend compte de la relation qui va s'établir entre l'État d'une part et le marché, et plus précisément la volonté de la puissance publique d'encadrer le fonctionnement du marché. La régulation s'est développée au croisement d'une double tradition, juridique d'une part, économique de l'autre, aux États-Unis dans un premier temps, pour rendre compte de la manière dont l'État intervenait dans un contexte de relance économique de type keynésienne. Mais ça reste un terme assez polysémique, assez ambigu. Notre collègue Cornelia Woll a montré à plusieurs reprises qu'il s'agissait d'un terme polysémique, notamment en français. On confond souvent la notion de réglementation et celle de régulation. On profite de la première, qui, elle, est plutôt ancrée dans une tradition juridique, centrée sur l'activité à travers laquelle l'État va essayer de matérialiser son contrôle sur l'économie. Une certaine ambiguïté par rapport à la langue. Mais aussi, effectivement, par rapport aux traditions disciplinaires, donc l'économie, le droit, la science politique, la sociologie. Et puis aussi aux usages analytiques qui en sont faits, avec la régulation plutôt comme type d'instrument. On peut aussi parler de régulation comme type de politique publique. Et puis, on peut parler aussi de régulation comme étant un mode de gouvernance à part entière. Et donc là, il y a beaucoup de travaux qui ont été faits en Grande-Bretagne, notamment avec Martin Lodge. Et ces ambiguïtés vont se retrouver dans tous les usages qu'on va avoir de la notion, notamment de politique publique de régulation. Donc moi, je privilégierais plutôt une exception assez large de la notion de régulation.
Dans tes recherches, tu t'es notamment intéressée à la politique européenne en matière d'environnement. Alors d'abord, en quoi consiste cette politique exactement ? Et surtout, en quoi elle peut être un point d'entrée intéressant pour saisir l'État régulateur européen ou le fonctionnement de l'Union européenne plus largement ?
Oui, alors en fait, dans mes travaux, c'est vrai que je me suis beaucoup intéressée à la question de la politique européenne de l'environnement. En fait, ce qui m'a pas mal intriguée au départ, était de comprendre comment est-ce qu'une autorité, une politique qui n'était pas formellement légitime pour intervenir dans ce domaine, avait pu développer toute une série d'interventions bien avant que les traités ne la reconnaissent en tant qu'autorité légitime. Et moi, c'est vraiment cet enjeu-là qui m'a intéressée. Comment est-ce qu'on peut comprendre et faire le lien entre, d'une part, un enjeu de politique publique dont se saisit une autorité publique, et puis à côté de ça, des effets en termes d'intégration, de construction institutionnelle, de structuration de moyens d'action, et bien sûr, à longue durée. Donc le cas de l'environnement est particulièrement intéressant pour ça. Comment est-ce que les institutions européennes, la Commission, se sont séduites cet enjeu ? Elles l'ont fait dès 1972, alors que cette compétence formelle a été reconnue dans les traités en 1986. Et donc, il y a toute une série de politiques publiques qui ont été développées au cours de cette période, notamment en matière de gestion des déchets, en matière de pollution de l'eau, sur toute une série de questions, par exemple la circulation des produits dangereux ou des substances dangereuses. Et donc, dans le cadre de mes travaux avec Patrick Le Gallès, avec les instruments d'action publique, ce qui nous a intéressés, ça a été de regarder quels étaient les instruments qui avaient été adoptés pendant cette période-là. Cette période pendant laquelle l'Union européenne était, en principe, pas compétente pour intervenir. Et sur toute cette période, il y a à peu près une trentaine d'instruments qui ont été adoptés, dont 18 qui proviennent de l'importation tout simplement de ce qui se faisait par ailleurs au niveau international avec l'ONU, ou au niveau national, en Allemagne par exemple, qui était très motrice dans le développement d'une politique environnementale ambitieuse dès cette époque. Mais il y a quand même une dizaine d'instruments, qui relèvent finalement d'une certaine capacité d'innovation de l'Union européenne, à proposer toute une série de mesures, de règles du jeu, pour prendre en charge ce domaine-là. Et ce qui est particulièrement intéressant, c'est que parmi ces instruments-là, on retrouve surtout des instruments de type réglementaire, c'est-à-dire ceux qui vont permettre à la Commission européenne, et à la communauté européenne de manière plus large, de conférer une base juridique formelle à ces mesures environnementales, de les rendre opposables à la Commission européenne, de les rendre opposables à la Commission européenne, de les rendre opposables à la Commission européenne, et d'affirmer progressivement des compétences de la Commission, qui feront ensuite l'objet d'une validation par les traités.
Alors tu montres aussi qu'il y a une forme de développement de compétences par la Commission d'acquisition d'un champ d'action, en tout cas sur le domaine environnemental, par la Commission européenne, mais dans tes travaux tu montres aussi qu'on ne peut pas dissocier ce niveau européen du niveau national, et c'est là tout l'intérêt aussi, je trouve, de ta recherche, de déployer une analyse à l'échelle nationale, au niveau des États membres. Pourquoi c'est important pour toi de tenir ensemble ces deux échelles ?
L'intérêt de tenir ensemble ces deux échelles, et puis même si on rajoute la troisième qui est celle des territoires et au niveau infranational, c'est vraiment de comprendre la manière dont on va pouvoir regarder à la fois ce qui se fait du côté de la formulation des politiques publiques, la décision, l'adoption des règles, les choix et sélection d'instruments dont on parlait tout à l'heure, mais aussi de regarder ce qui se passe du côté de la mise en œuvre. Donc ce qui est extrêmement intéressant dans le cadre de la politique européenne, et de l'environnement en particulier, c'est qu'on a cet activisme instrumental très important au niveau européen. Entre 1972 et la fin des années 2010 et récemment, on a plus de 600 taxes qui sont adoptées, 600 taxes de droit qui sont adoptées pour ce domaine-là. Et pourtant c'est aussi un des domaines dans lesquels on va avoir les échecs les plus importants en termes de mise en œuvre. Ces échecs de mise en œuvre, ils ne peuvent pas être saisis si on ne regarde pas ce qui se passe au niveau des États, ou des échelons, à l'intérieur des États membres qui sont en charge de leur mise en œuvre. Ça peut être des enjeux en termes de transposition, transposition juridique ou dans les procédures administratives. Ça c'est notamment Gerda Falkner, qui a bien montré ces dynamiques-là pour le cas de l'environnement, mais aussi des politiques sociales. On peut aussi retrouver des conflits qui tiennent à la résistance des professions qui sont impactées ou des acteurs qui vont être impactés. On peut penser par exemple pour le cas de la France à tout ce qui relève de la chasse. On peut penser aussi à la pêche. Mais on peut aussi penser, voilà, à l'agriculture de manière plus large. Je prends ces exemples-là qui sont un peu les cas un peu paradigmatiques, mais il y en a sans doute d'autres. Puis c'est également lié parfois à ce qu'on va pouvoir appeler le manque d'articulation, de cohérence, le « misfit », comme ont dit Tanja Börzel and Thomas Risse entre les propositions qui vont être formulées au niveau européen, en termes de choix d'instruments, en termes d'objectifs de politique publique, et ceux qui prévalent au niveau national. Et l'un des cas, là aussi, les plus emblématiques, on va le retrouver du côté de l'énergie, où on retrouve, voilà, des enjeux assez forts en termes de choix de politique énergétique. On a souvent mis en exergue le fait que la France était un des pays qui avait résisté le plus longtemps au développement des énergies renouvelables, de manière aussi à pouvoir défendre et protéger le recours au nucléaire. Les débats récents autour de la taxonomie verte au niveau européen ont bien montré les intérêts qu'on pouvait avoir, en France et en Allemagne par exemple, à défendre chacun un modèle de ce que pouvait être une énergie décarbonée. On va retrouver des choses assez similaires si on regarde en Espagne, par exemple avec la question de la politique de gestion de l'eau, en Bulgarie, avec des questions là aussi énergétiques, qui ont pu être mises en évidence, ou encore dans un certain nombre d'États scandinaves, où là aussi on va retrouver des enjeux qui vont pouvoir essayer de mettre en avant en fait les résistances et les échecs de mise en œuvre.
Tu montres très bien que la régulation ne va pas de soi, qu'elle rencontre des blocages. Comment ces résistances se manifestent-elles, et notamment dans le domaine environnemental que tu étudies ?
Ces résistances nous donnent, surtout des clés d'information sur le caractère non linéaire de cette régulation européenne et des politiques publiques de régulation au niveau européen, dans le domaine de l'environnement ou d'autres. Elles vont dépendre de la capacité d'appropriation par les acteurs, souvent au niveau national d'ailleurs, mais ça peut être aussi dans certains secteurs économiques ou dans certains territoires. Et ça permet aussi de comprendre les effets propres à la saturation d'instruments dans certains domaines. Et l'un des gros enjeux aujourd'hui de la politique européenne de l'environnement, c'est justement cette certaine saturation d'instruments, avec des enjeux de coordination, aussi de sédimentation, et ça s'est parfois fait au détriment des objectifs de long terme ou des résultats. Et donc ça donne beaucoup de grains à moudre à celles et ceux qui aujourd'hui instrumentalisent cet enjeu d'accumulation d'instruments au nom d'un trop-plein de réglementations, d'un trop-plein de régulations, et qui appelle justement au démantèlement dans une perspective d'optimisation des processus, et puis de réduction de la charge réglementaire tout simplement.
Justement, on en parle beaucoup ces derniers mois d'un recul des politiques européennes, environnementales, on reviendrait sur des normes qui ont été adoptées au niveau européen parfois même il y a simplement quelques mois ou quelques années, au point qu'on parle d'un backlash en la matière. Comment s'opère concrètement ce recul ?
Ça c'est un sujet sur lequel je travaille en ce moment, avec Matteo Mandelli, on est en train d'écrire un papier justement sur les politiques européennes de l'environnement. Je ne suis pas tellement en mesure de répondre à toute cette question, mais peut-être te donner les clés en tout cas que j'ai pour le moment. Ce qui nous intéresse c'est de regarder finalement et de revenir à une question assez classique en sciences politiques, qui est l'articulation entre ce qui se passe du côté du contexte politique d'une part, donc les politics, et puis d'autre part ce qu'on va aller regarder du côté des politiques publiques. Et donc avec ce phénomène de backlash, on voit bien qu'il y a en effet une évolution du côté du contexte politique. Changements avec des pressions géopolitiques externes, avec des évolutions du côté des États-Unis par exemple, mais pas uniquement, des changements du côté des équilibres internes, à la suite des élections au Parlement européen de 2024, mais aussi au sein du Conseil, avec les évolutions dans les États membres. Et tout cela contribue à réduire les marges de manœuvre pour adopter, pour mettre en œuvre des politiques publiques au niveau européen en matière d'environnement. En revanche, les travaux empiriques qu'on a pu mener sur différents secteurs de politique publique montrent que ces effets ne sont pas identiques dans tous les secteurs. Il y a des différences qui ont l'air assez significatives entre par exemple le domaine de l'agriculture, le domaine de la protection des consommateurs, ou encore ceux des transports, sur lesquels on travaille un petit peu plus précisément. Et tout cela suggère qu'en fait les effets de ce contexte politique sur les politiques publiques n'a rien d'automatique, que cela renvoie bien à la façon dont on a une forme de politisation, de repolitisation de certains enjeux, qui vont conduire dans certains cas à un démantèlement de politiques publiques, dans d'autres à restreindre le champ des possibles, et puis dans un troisième cas simplement à modifier de manière extrêmement marginale, très symbolique, le calendrier et l'agenda de mise en œuvre des politiques publiques. Donc ça laisse encore pas mal de choses à travailler pour la suite.
Un entretien réalisé par Lola Avril.
